近日，《全國人大常委會公報2025年第六號》發(fā)布，公報正式披露了全國人大常委會對2024年度企業(yè)國有資產（不含金融企業(yè)）管理情況的監(jiān)督調研報告。

調研報告顯示，截至2024年底，全國國有企業(yè)資產總額401.7萬億元，負債總額260.5萬億元，國有資本權益為109.4萬億元。五年來，國有企業(yè)資產總額、國有資本權益年均分別增長11.4%、11%。

五年來，國有企業(yè)營收年均增長6%，全員勞動生產率年均增長7.7%，在競爭力上得到穩(wěn)步提升；研發(fā)經費則年均增長8.6%，并涌現一系列重大創(chuàng)新成果，在創(chuàng)新力上持續(xù)增強；同時，國有企業(yè)還在控制力上保持穩(wěn)定、在影響力上繼續(xù)擴大、在抗風險能力上不斷強化。

報告同時指出，國有資本和國有企業(yè)在發(fā)展中存在一些突出問題，需進一步推進改革發(fā)展。

全國人民代表大會常務委員會預算工作委員會、

全國人民代表大會財政經濟委員會

關于2024年度企業(yè)國有資產（不含金融企業(yè)）

管理情況的監(jiān)督調研報告

———2025年10月26日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議上

全國人大財政經濟委員會副主任委員

全國人大常委會預算工作委員會主任

許宏才

全國人民代表大會常務委員會：

按照《十四屆全國人大常委會關于國有資產管理情況監(jiān)督工作的五年規(guī)劃(2023-2027)》和《全國人大常委會2025年度監(jiān)督工作計劃》安排，本次常委會會議聽取和審議國務院關于企業(yè)國有資產（不含金融企業(yè)）（以下簡稱企業(yè)國有資產）管理情況的專項報告。為做好常委會審議的服務工作，全國人大常委會預算工委、全國人大財經委組成專題調研組，召開專題座談會，聽取財政部、國務院國資委等國務院部門機構介紹相關情況；與部分中央部門單位和中央企業(yè)進行座談調研；赴江蘇、廣西、遼寧、甘肅、河南、陜西等地開展實地調研；委托湖南、云南以及部分預算工委基層聯系點開展專題調研，并書面征集了部分全國人大代表的意見建議。在此基礎上形成了調研報告。部分全國人大財經委組成人員和相關領域的全國人大代表參加了座談或調研?，F將主要情況報告如下：

01基本情況

國有資本和國有企業(yè)的一些基礎性問題仍未有效解決，堅持和落實"兩個毫不動搖"不夠協調高效，國有企業(yè)高質量發(fā)展能力和水平還有待提高，還需進一步推進改革發(fā)展。

(一)布局結構有待優(yōu)化

一是統(tǒng)籌調整機制有待健全。國有經濟和國有企業(yè)布局規(guī)劃全面性不足，中央對地方，省級對市縣均缺乏實質性指導和監(jiān)督，重復投資，同質化競爭，內卷式競爭問題比較突出。國企未有效實現"三個集中"。國有資本經營預算發(fā)揮統(tǒng)籌推進布局優(yōu)化的作用不充分。

二是戰(zhàn)略性新興產業(yè)布局不夠合理。各層級，各地域，各類型國企都在布局戰(zhàn)略性新興產業(yè)，有的地方要求超過一半的實體類國企將戰(zhàn)略性新興產業(yè)列為主業(yè)，存在"盲目鋪攤子"傾向。戰(zhàn)略性新興產業(yè)布局大多集中在新能源，節(jié)能環(huán)保，人工智能等熱門領域，并且主要在相對成熟的"跟跑"環(huán)節(jié)，產業(yè)引領作用發(fā)揮不明顯。

三是部分傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級緩慢。傳統(tǒng)產業(yè)領域高端不足，低端內卷等現象依然存在。部分傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級難度大，進度慢，成本擠壓，銷售不暢。有地方反映建筑業(yè)等傳統(tǒng)產業(yè)"兩金"規(guī)模較高，有些國企資金回籠慢，正常周轉面臨困難。

(二)監(jiān)督管理有待加強

一是主責主業(yè)管理不夠嚴格。部分中央企業(yè)將房地產，金融作為主業(yè)之一，偏離其承擔的國家戰(zhàn)略使命等核心主業(yè)，有的因房地產周期或金融風險拖累核心主業(yè)。部分地方國企在界定主責主業(yè)時基本上沿襲過去經營范圍，未能有效落實聚焦主業(yè)，"瘦身健體"的目標。

二是鼓勵創(chuàng)新驅動的機制不夠健全。受保值增值和定期考核的制約，國企長遠布局主動性不足。盡職合規(guī)免責和容錯糾錯機制不夠明確具體，國企成為長期資本，耐心資本面臨障礙。

三是部分地方國企監(jiān)管不夠到位。一些地方國企設立比較隨意，部分區(qū)縣級國企的監(jiān)管職責分散在政府多個部門，管理比較粗放。有些地方國企沒有完善的公司治理體系，主要遵照行政指令承擔政府公益性項目，累積大量債務。

(三)考核評價還不完善

一是分類考核的精準性不足。不少國企同時從事公益性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務，對不同業(yè)務進行分賬核算，分賬考核的進展滯后，業(yè)務復雜，功能多元的國企很難直接與同行業(yè)的其他所有制企業(yè)橫向對比。實踐中，國企分類考核評價變?yōu)?quot;一企一策"，有些地方實施考核時過度追求設置反映企業(yè)自身情況的個性化指標，每個企業(yè)都是特殊樣本，難以發(fā)揮對比引導的作用。

二是評價指標的科學性不夠。部分中央部門和地方考核未剔除經濟周期，政府補貼投入等非經營性因素的影響，難以客觀反映企業(yè)真實經營管理能力和水平。年度利潤，營收等短期指標多，缺乏科技創(chuàng)新，產業(yè)鏈培育等長期指標引導。國有企業(yè)戰(zhàn)略使命評價尚未建立，還面臨內涵不清，主體不明，難以量化等挑戰(zhàn)。

三是結果運用不夠充分。部分地方尚未建立考核評價與薪酬追索扣回，"能上能下"有效銜接的機制。有的地方考核評價結果只能很小幅度影響國有企業(yè)負責人薪酬，任免等?？己嗽u價報告僅有評價結果，未對企業(yè)經營，國資管理開展全面深入的分析，指導企業(yè)改善經營的作用不明顯。

(四)發(fā)展質量有待提高

一是現代公司治理體系不完善。有些國企外部董事少，自身專業(yè)能力不強，來源渠道偏窄，董事會成員責任未完全落實。有些國企治理主體權責劃分不夠明晰，不同治理主體部分清單事項存在重復。有些國企經營透明度不高，外部監(jiān)督不足，民主決策程序失效，出現盲目投資決策，違規(guī)上項目等問題。

二是部分國企風險管控不力。審計反映，近年來一些中央企業(yè)會計信息不實問題比較突出。有些國企開展融資性貿易，虛增營業(yè)收入規(guī)模。有些國企靠借債支持其他存在"爆雷"風險的國企化債，加劇債務風險。一些國企境外運營效益不佳，有的長期虧損，有的年度現金流較少。

三是市縣國企經營效率不高。調研發(fā)現，市縣國企總體上經營效益不高。2024年，區(qū)縣級國企資產總額接近全國四分之一，虧損面超過50%。有的地方反映轄區(qū)內國有企業(yè)連續(xù)3年未實現保值增值，巨額虧損不僅沖減國有資本權益，還增加了地方政府的財政負擔。

四是融資平臺轉型難度較大。調研發(fā)現，部分融資平臺企業(yè)主要依托其持有的房地產，轉型從事物業(yè)服務或停車場管理等，不僅收益低難以支撐還債壓力，還加劇市場過度競爭。有的平臺退出后，作為一般企業(yè)難以獲得信貸支持，轉向非標融資，進一步加劇了債務風險和經營困難。

03相關建議

進一步深化國資國企改革，應當立足鞏固社會主義基本經濟制度，錨定構建高水平社會主義市場經濟體制的目標，堅持和落實"兩個毫不動搖"，推動國企實現高質量發(fā)展。

(一)優(yōu)化國有資本布局

加強統(tǒng)籌協調。健全布局規(guī)劃的統(tǒng)籌協調機制，加強中央對地方，省級對市縣國有資本和國有企業(yè)布局的指導和監(jiān)督，促進分層級，分區(qū)域的錯位發(fā)展。切實遵循國有資本有所為，有所不為的原則，加強全級次國有企業(yè)清理，推動有限的資源更好實現"三個集中"。創(chuàng)新優(yōu)化布局手段方式，發(fā)揮國有資本經營預算布局重要行業(yè)和關鍵領域的作用。精準發(fā)力戰(zhàn)略性新興產業(yè)。要做好戰(zhàn)略性新興產業(yè)規(guī)劃引導，防范"內卷式"競爭。國有資本重點投入國家戰(zhàn)略急需且市場力量不足的"卡脖子"領域或產業(yè)鏈環(huán)節(jié)，推動傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級。用好國家"兩重""兩新"政策，一體推進設備更新，技術改造，工藝升級，不斷向產業(yè)鏈價值鏈中高端邁進，促進傳統(tǒng)產業(yè)高端化智能化綠色化發(fā)展。

(二)加強國企監(jiān)督管理

嚴格主責主業(yè)管理。要推動國有企業(yè)聚焦核心功能，進一步壓減無關多元主業(yè)。繼續(xù)推進中央企業(yè)壓減層級，加強對地方國企主責主業(yè)管理的指導，明晰功能定位，避免擠占民營經濟發(fā)展空間，提高全社會資源配置效率。改革科技創(chuàng)新支持機制。建立健全創(chuàng)新發(fā)展激勵機制，用好研發(fā)經費加計扣除等政策，優(yōu)化長周期考評，完善盡職合規(guī)免責和容錯糾錯機制，引導國企持續(xù)加大研發(fā)投入，培育和發(fā)展新質生產力，推動國有資本成為更有擔當的長期資本，耐心資本，投早，投小，投長期，投硬科技。強化地方國企監(jiān)管。堅持政企分開，規(guī)范地方設立國有企業(yè)的條件和程序，明確政府與企業(yè)的職責邊界。重點加強市縣國企監(jiān)管，壓實監(jiān)管機構責任，不留監(jiān)管空白。

(三)完善考核評價機制

提高分類考核可比性。研究完善現行國企分類管理制度，加快分賬核算工作，夯實分類分賬考核基礎。既要支持按照企業(yè)功能定位，規(guī)模大小，發(fā)展階段實行差異化考核，也要平衡好共性指標和個性化指標，增強與同行業(yè)，各類所有制企業(yè)的橫向可比性，強化引導作用。科學設置考核指標。重點考核企業(yè)主動作為和真實經營管理水平，更好激勵國企主動擔當作為。增加反映經營潛在風險和真實創(chuàng)新能力的指標，支持提升企業(yè)核心競爭力。平衡好短期和長遠，合理量化科技創(chuàng)新，綠色發(fā)展等長期經營成效，引導企業(yè)高質量發(fā)展。加快構建科學合理的戰(zhàn)略使命評價指標體系，強化評價結果的轉化應用，與現有考核體系統(tǒng)籌協調。更好運用考核評價結果。加大考核結果與工資總額，高管薪酬，晉升培訓硬掛鉤的力度，強化"三能機制"應用。建立經營績效評價結果的應用反饋機制，推動企業(yè)改進管理。建立公開透明的考核評價結果反饋機制。

(四)提升國企發(fā)展質量

完善現代公司治理。完善權責法定，權責透明，協調運轉，有效制衡的公司治理架構，進一步細化完善國企黨委，董事會，經理層權責清單，全面厘清權責邊界，完善外部董事評價和激勵約束機制，壓實董事會成員責任，推進決策規(guī)范化和高效化，提升公司治理水平。細化完善國企信息公開范圍，標準和程序，打造"陽光"國資國企。規(guī)范國企經營管理行為。針對會計信息不實，融資性貿易，過度負債等方面的風險隱患，建立健全各類風險防控長效機制，切實保障國有資產安全。統(tǒng)籌抓機遇和控風險，一體完善國企"走出去"與境外資產管理，加強前期規(guī)劃和過程監(jiān)管，壓實企業(yè)集團主體責任。推進市縣國企減量提質發(fā)展。一體推進融資平臺清理和轉型。推進融資平臺有力有序有效出清，綜合運用關停并轉手段，減少對資產資源的低效無效占用。對確需保留的，制定明確的投資領域和方向指南，嚴格限定經營范圍，防止形成不公平競 爭。