近期，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》（下稱“十五五”規(guī)劃建議）全文對(duì)外公開(kāi)。在部署財(cái)政工作時(shí)，“十五五”規(guī)劃建議提出，加快構(gòu)建同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制。

“一談到政府債務(wù)，大家立即聯(lián)想到風(fēng)險(xiǎn)。但其實(shí)在政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，政府適當(dāng)舉借債務(wù)籌集資金，可以加快推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)，是支持高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)重要政策工具。而‘十五五’規(guī)劃建議提出不少重大戰(zhàn)略任務(wù)，離不開(kāi)政府債務(wù)資金支持?！遍L(zhǎng)期關(guān)注政府債務(wù)的中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來(lái)成告訴第一財(cái)經(jīng)。

其實(shí)，早在2023年10月召開(kāi)的中央金融工作會(huì)議上，中央提出了建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制。此次“十五五”規(guī)劃建議則在此基礎(chǔ)上，要求“加快”這一機(jī)制構(gòu)建。與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制內(nèi)涵豐富，其中首要的是合理確定政府債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)。

“十五五”規(guī)劃建議更加突出了風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，部署財(cái)政工作時(shí)首先強(qiáng)調(diào)發(fā)揮積極財(cái)政政策作用。積極財(cái)政政策一大特征就是適度增加舉債來(lái)穩(wěn)投資擴(kuò)內(nèi)需，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。

未來(lái)五年，中國(guó)政府債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)將出現(xiàn)哪些變化？

政府債務(wù)專家、中誠(chéng)信國(guó)際研究院院長(zhǎng)袁海霞告訴第一財(cái)經(jīng)，未來(lái)我國(guó)政府債務(wù)規(guī)模或呈現(xiàn) “法定債務(wù)延續(xù)擴(kuò)容、隱性債務(wù)持續(xù)壓降、全口徑債務(wù)管理強(qiáng)化”的趨勢(shì)。

她表示，從法定債務(wù)來(lái)看，積極財(cái)政政策仍是穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的重要支撐，疊加債務(wù)置換深入推進(jìn)，法定債務(wù)規(guī)模將延續(xù)擴(kuò)容態(tài)勢(shì)、穩(wěn)步上升。從隱性債務(wù)來(lái)看，伴隨大規(guī)模債務(wù)置換持續(xù)推進(jìn)，隱性債務(wù)規(guī)模將逐步清零，同時(shí)，在“控增化存”及城投轉(zhuǎn)型的背景下，城投有息債務(wù)增速或整體收斂，廣義債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)一定緩釋。此外，全口徑債務(wù)管理進(jìn)一步強(qiáng)化，涵蓋法定債務(wù)、隱性債務(wù)、城投企業(yè)經(jīng)營(yíng)性金融債務(wù)、產(chǎn)業(yè)類國(guó)企債務(wù)等，全口徑債務(wù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系不斷完善，管理流程更加規(guī)范有序。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2023年底，中國(guó)政府全口徑債務(wù)總額為85萬(wàn)億元，其中，國(guó)債30萬(wàn)億元、地方政府法定債務(wù)40.7萬(wàn)億元、隱性債務(wù)14.3萬(wàn)億元，政府負(fù)債率為67.5%。截至2024年末，中國(guó)政府全口徑債務(wù)總額增至92.6萬(wàn)億元，其中國(guó)債增至34.6萬(wàn)億元、地方政府法定債務(wù)增至47.5萬(wàn)億元、地方政府隱性債務(wù)降至10.5萬(wàn)億元，政府負(fù)債率為68.7%。中國(guó)政府負(fù)債率處于合理區(qū)間，風(fēng)險(xiǎn)安全可控。

隨著經(jīng)濟(jì)總量穩(wěn)步增長(zhǎng)，政府債務(wù)規(guī)模也將持續(xù)擴(kuò)大，那么在加快構(gòu)建同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制之下，政府債務(wù)規(guī)模多大才合理？

袁海霞表示，合理的政府債務(wù)規(guī)模并非固定數(shù)值，對(duì)其評(píng)估應(yīng)跳出規(guī)模的“絕對(duì)值”思維。合理的政府債務(wù)規(guī)模需要與經(jīng)濟(jì)潛在增速、政府財(cái)力、利率水平、資產(chǎn)存量和貨幣政策相匹配。比如，保持合理經(jīng)濟(jì)增速的同時(shí)保持經(jīng)濟(jì)增速大于利率，有助于促使負(fù)債率向更低水平收斂，提升債務(wù)可持續(xù)性。

溫來(lái)成表示，目前國(guó)際上衡量政府債務(wù)規(guī)模是否合理，常用的判斷指標(biāo)包括政府負(fù)債率（債務(wù)余額/國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值）、政府債務(wù)率（債務(wù)余額/財(cái)政收入）等。目前G20國(guó)家平均政府負(fù)債率118.2%，而中國(guó)（68.7%）明顯低于這平均一數(shù)值。目前美國(guó)、日本等一些國(guó)家面臨較大政府債務(wù)壓力，中國(guó)也需要吸取教訓(xùn)并結(jié)合國(guó)情構(gòu)建一套債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)。

此前財(cái)政部公開(kāi)表示，從國(guó)際比較看，我國(guó)政府負(fù)債率顯著低于主要經(jīng)濟(jì)體和新興市場(chǎng)國(guó)家，還有較大舉債空間，尤其是中央財(cái)政有較大的舉債空間和赤字空間。

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債務(wù)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化

從國(guó)際上來(lái)看，主要國(guó)家的政府債務(wù)以中央政府債務(wù)為主，而中國(guó)則以地方債務(wù)為主。根據(jù)前述財(cái)政部數(shù)據(jù)，截至2024年底，地方政府債務(wù)（含隱性債務(wù)）占政府債務(wù)總額比重約63%，中央政府債務(wù)占比約37%。

財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安在解讀“十五五”規(guī)劃建議時(shí)提出，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，加快構(gòu)建同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制。

顯然，未來(lái)五年繼續(xù)優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，是政府債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建一大重要突破點(diǎn)。

袁海霞表示，未來(lái)首先要優(yōu)化央地債務(wù)結(jié)構(gòu)，考慮到當(dāng)前中央政府債務(wù)規(guī)模、占比、負(fù)債率均顯著低于地方政府，且遠(yuǎn)低于美日等主要經(jīng)濟(jì)體，在宏觀效益下滑、投資回報(bào)不足、微觀主體擴(kuò)表意愿不夠強(qiáng)烈等背景下，中央加杠桿尤其可以提振社會(huì)信心、擴(kuò)大有效需求、降低政府債務(wù)總體成本，未來(lái)新增杠桿可更多向中央傾斜。

事實(shí)上近年已有這一趨勢(shì)。2024年全國(guó)兩會(huì)期間，中國(guó)宣布從當(dāng)年開(kāi)始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債。此后2024年和2025年中國(guó)分別發(fā)行了1萬(wàn)億元和1.3萬(wàn)億元超長(zhǎng)期特別國(guó)債支持“兩重”“兩新”（即國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)；大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新）。此外，近年新增財(cái)政赤字也基本由普通國(guó)債承擔(dān)，而非地方政府一般債券。

受此影響，2024年中央政府債務(wù)占政府債務(wù)總額比重較2023年提升了近兩個(gè)百分點(diǎn)。

袁海霞認(rèn)為，未來(lái)還要進(jìn)一步優(yōu)化中央債務(wù)結(jié)構(gòu)，明確不同國(guó)債性質(zhì)、用途，將普通國(guó)債作為中央政府彌補(bǔ)財(cái)政赤字、保障常規(guī)公共支出的核心工具，將特別國(guó)債作為服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略、應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)的“特殊工具”。結(jié)構(gòu)上，普通國(guó)債為主、特別國(guó)債為輔，適度提高普通國(guó)債規(guī)模，避免特別國(guó)債過(guò)度擴(kuò)張、淪為常規(guī)赤字融資工具。

“未來(lái)還要進(jìn)一步優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu)，當(dāng)前政府性基金預(yù)算收入持續(xù)走弱，疊加地方‘三?！幢；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）等壓力較大，可適度提高一般債發(fā)行規(guī)模及比重；同時(shí)需平衡好新增債與再融資債發(fā)行、避免地方債償還過(guò)于依賴再融資債滾動(dòng)，合理優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)、避免未來(lái)到期過(guò)于集中?！痹Ｏ颊f(shuō)。

“十五五”規(guī)劃建議提出，適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比重。增加地方自主財(cái)力。

粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒認(rèn)為，構(gòu)建同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制，關(guān)鍵是建立地方政府預(yù)算硬約束，從根本上遏制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，除了上述的“下移財(cái)力、上移事權(quán)”為核心的財(cái)稅制度改革外，還需要建立全口徑地方政府債務(wù)監(jiān)測(cè)體系和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)預(yù)警體系，加強(qiáng)地方政府債務(wù)長(zhǎng)期可持續(xù)性的評(píng)估；增強(qiáng)債務(wù)信息透明度，健全外部監(jiān)督機(jī)制。完善中央對(duì)地方政府的考核機(jī)制。加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式從債務(wù)和投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向科技和消費(fèi)驅(qū)動(dòng)等。

袁海霞建議，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展政府債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制，需要建立完善地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，這是盤(pán)活存量、做大增量的基礎(chǔ)，也是合理評(píng)估政府債務(wù)空間的核心。要持續(xù)推進(jìn)財(cái)稅體制改革，減輕地方政府財(cái)政支出壓力，擴(kuò)大中央政府債務(wù)占比。重視完善債務(wù)形成機(jī)制、債務(wù)治理機(jī)制、協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制。